海上風電場因具有不占用陸上土地資源、對環境影響更小、更接近負荷中心、風速更穩定等優點成為歐美新能源發展的一個投資重點。在我國，陸上風力或土地資源較稀缺的省份，海上風電也備受關注，并隨著大功率風機國產技術的快速發展漸成熱點。海上風電既符合國際能源開發的潮流，也將是我國風電未來的開發重點。但相比陸上輸電線路，連接海上風電場與陸上電網的海上線路具有初始投資和運行維護成本更高、施工難度更大以及工期更長的特點，需要投資、技術和制度的跟進，降低建設和運營成本，以更好匹配海上風電場建設。

        當前，各國結合國情在制度上采取了不同對策，主要有三種模式：一是現有陸上電網企業負責海上輸電線路建設、運營，主要是德國、法國和丹麥；第二種是風電開發商負責建設、運營，主要是美國、荷蘭、比利時、愛爾蘭；相比前兩種傳統模式，第三種模式是通過市場競爭產生輸電運營商負責建設、運營，代表國家是英國和瑞典。其中英國以招標方式實施的海上輸電許可制度，以其充分利用市場競爭、設計精巧縝密、脫離傳統制度框架等特點，成為比較有創新特色的制度。雖然英國海上輸電許可招標制度成功與否尚需時間檢驗，但就其整體思路和某些制度細節而言，完全可以為我國海上電網建設及監管、電力體制改革提供借鑒和參考。

        許可招標制度

2008年，英國以59萬千瓦的海上風電裝機容量超越丹麥的42.3萬千瓦，成為世界上最大的海上風電國。2012年英國海上風電裝機迅速增長到270萬千瓦，占世界一半以上。而根據英國政府目標，2020年前要實現海上風電裝機3300萬千瓦，但是卻隨之產生了并網難的問題。

        在英國海上風電場早期的招標中，均由風電開發商承擔連接陸上升壓站的輸電線路的報批、環評、建設及運行維護的全部工作，而同期陸上風電項目則由所接入的輸電網或配電網運營商負責投資和運行維護。對于海上輸電項目，這兩種模式均被認為無法有效降低建設成本和大幅縮短建設周期，從而無法匹配海上風電快速發展需求。

        為解決海上風電場的迅猛發展伴隨而來的并網問題，2009年，英國能源監管機構依據2004年《英國能源法案》授權，為海上輸電線路運營創設新類型輸電許可并出臺配套的許可招標制度。該制度被認為是關于輸電線路運營的重要制度創新，主要通過引入招標和市場競爭降低高昂的海上并網成本，加快海上輸電線路建設速度，進而提高消費者福利。2010年由鮑佛貝蒂集團、麥格理資本等組成的聯合競標體獲得了新制度實施后英國首個海上輸電線路運營許可。根據英國能源監管機構的初步估算，許可招標制度的競爭性框架為消費者和風電開發商帶來了巨大的效益，充分體現了市場競爭的價值，已為消費者節省了約2.9億英鎊。

        基本框架

        總結相關管理制度和法規，英國海上輸電線路招標制度的基本框架和特點是：

        一是許可范圍特定。海上輸電線路運營許可是新類型輸電許可，132千伏以上的海上輸電項目必須取得專門的輸電運營許可，且一項目一許可。在英國已建成的海上風電場中，部分采用了33千伏電纜連接陸上電網，屬許可豁免范圍。根據最新補充法案，在招標制度實施前已建成或開始建設的132千伏以上海上輸電項目，在開始招標前的試運行階段也按許可豁免對待。132千伏以上的海上輸電項目必須取得專門的輸電運營許可，這一規定并非僅限于海上風電電源項目，對未來的潮汐、海浪發電涉及的輸電項目同樣適用。

        二是招標確定中標運營商（OFTO）。招標公開進行，由英國能源監管機構負責組織實施。能源監管機構通過比較競標人線路具體設計方案的細節、20年固定收益報價以及承諾線損等關鍵性運營數據確定中標人。中標人獲得海上輸電線路的運營許可，自建輸電線路運營。

        由于在招標制度實施前，已有不少海上風電場開發商自行建成輸電線路投運或即將投運，招標制度還規定了作為過渡性措施的臨時性程序，與正式程序并行。在臨時性招標程序中，中標運營商通過與海上風電開發商簽訂資產轉讓協議（SPA），接收已建成的輸電線路運營。資產轉讓協議由能源監管機構制定示范文本。

        如果按臨時程序組織的招標中出現流標，將重新招標。重新招標仍未能確定中標人，由能源監管機構按2004年《英國能源法》第90條的規定,在向現有全部輸電許可被許可人征求建議的基礎上指定運營商（OFTO of last resort）。該指定程序不能用于正式招標程序，因為正式招標一旦流標，即表明該項目在市場價值上存在問題。而且不同于臨時性招標程序涉及的項目，正式招標程序中尚無已建成輸電項目，完全可以調整線路規劃重新招標。

        三是資產隔離的競標資格。2008年歐盟為促進跨國海上電網組網和跨國電力交易，在有關電力市場的法令中，要求海上輸電線路運營商與任何發電業務、配售電業務以及陸上輸電業務完全不存在利益關系，即要求資產隔離。該項法令于2012年底在英國生效，屆時如果一個風電開發商想參與海上輸電線路運營商許可競標，就必須剝離相關發電資產。但是，與該發電企業存在關聯關系的子公司能否參與競標，還有待法規進一步明確。一種可能的方案是根據子公司與母公司之間是否具有絕對控制關系來決定是否可以參與競標。

        四是20年保障性固定收益。經招標程序，能源監管機構將通過許可證為中標人設定20年且隨商品零售價格指數浮動的保障性收入，該收益由英國國家電網公司輸電公司結算支付。保障性收益降低了投資風險，是吸引非公用事業企業投資的核心制度。保障性收益的具體金額是通過競標產生的，需要競標人競標時精確計算建設和維護成本及合理利潤。

        五是以處罰約束建設和運營。如果中標運營商不能按期完成線路建設或者在運營過程中沒有按有關規則、中標承諾（如線損等）、許可條款達到預期運營效果，將被處以最高年收入10%的罰款。處罰的目的在于加快中標運營商海上輸電線路建設速度，促進其與海上風電場建設更加協調發展，促進建成后積極、高標準運營，努力降低相關成本、切實履行自身義務。

        六是強調陸上電網企業的協調功能。在該制度下，為使海上輸電線路與陸上電網發展更加協調、更經濟、更高效，英國電網運營商國家電網公司（NG）的管理職能也相應延伸（主要是規劃方面的職能）。主要通過現有的電網規則、輸電安全與電能質量規則、調度機構與輸電運營商規則等約束海上輸電線路中標運營商與國家電網的權利義務關系。

        相關爭議

        值得注意的是，英國海上輸電線路從規劃到許可，并非從單一或幾個風場送電的角度考慮，而是從海上組網的高度實施的。從更大的范圍看，英國海上電網是歐洲北海地區海上電網宏偉藍圖的一部分。

        根據北海地區國家海上電網行動綱領（NSCOGI），德國、英國、法國、丹麥、瑞典、荷蘭、比利時、愛爾蘭和盧森堡等歐盟國家和挪威之間通過合作，聯合實施歐洲北海地區海上風電場和其他可再生能源的海上電網互聯，從而起到在更大范圍內消納可再生能源、更大范圍優化調度、更大范圍促進電力交易的目的。

        該計劃還是歐洲超級電網計劃的一部分。從歐洲北海地區海上電網組網規劃來看，英國海上輸電線路處于較核心的地位，同時由于英國海上風電發展迅速，在海上輸電實踐及相關制度成熟度上要大大領先其他歐洲國家。

        但是這項創新制度必然存在發展中的問題，有待完善。近日，運行已兩年的該制度受到英國議會下屬機構公共賬目委員會（PAC）的批評。批評主要針對四方面：一是認為海上輸電線路許可中標運營商20年固定收益保障期限過長；二是認為在中標運營商不能按期建成投運相關輸電設施或運營效果未能達到預設目標時，處罰過輕，最高僅為固定年收入的10%，收益與懲罰失衡；三是已實施的六個海上輸電項目許可招標中，中標人過于集中；四是認為現有制度框架抬高了海上風電并網成本及電價，是在犧牲消費者利益的前提下吸引投資。

        上述批評帶來的爭議，會對英國海上輸電線路的具體制度細節及相關投資產生一定影響，但尚不足以動搖海上輸電線路許可招標的基本思路，當前多數觀點仍認可該制度的整體效果，肯定其制度創新的價值。例如，著名評級機構惠譽從利潤與風險關系角度，提醒如過度強調壓低運營商保障性利潤的空間將增加線路運行和投資的風險，降低對投資的吸引力。

        他山之石

        許可證制度建立的目標和初衷是確保必要的投資，同時確保電力在合理的價格上得到輸送。同任何新興市場一樣，海上風電并網建設也需要從早期的交易中積累經驗并不斷完善。英國海上輸電線路許可招標制度的實踐，不僅關系著本國海上電網能否以更快速度、更低成本形成，也對整個北歐地區海上電網的發展有著重要的參照和啟示意義，可以說英國海上輸電線路許可招標制度早已具有跨出本國的意義，以下幾點值得我們持續關注。 一是改變對自然壟斷環節監管的思維。輸電線路運營是傳統的自然壟斷環節，該制度在建設前引入競爭機制確定投資和管理主體（OFTO），雖然該主體在日后經營中仍是壟斷經營，但其固定性收益非政府定價確定，而是通過先期的市場競爭確定，其經營行為（包括經營標準）也是競爭和比較的結果，體現了市場競爭。對于我國，在對存量電網資產運營方式取得改革共識之前，不妨效仿上述做法選擇增量的大型線路資產結合國情作試點嘗試和探索。

        二是行政許可延伸至建設階段，真正發揮市場準入的作用，形成監管閉環。該制度針對項目實施許可且一項目一許可，同時要求在建設前核發許可，將輸電許可延伸至建設階段，使建設成本控制和未來的成本監管無縫對接，保證了監管的連續性，避免了建設和運營兩個階段監管的脫節。對于政府行政體制改革而言，整合許可審批環節，也將在提高行政效率的同時，降低行政相對人成本。

        三是就單一輸電項目歸集、核算輸電成本及收益。按單一項目歸集、核算較之按市場主體多項目歸集、核算，更能清楚展示真實輸電成本及相關盈虧。在該制度下，一方面按單一輸電線路為報價、競標、設置固定收益的范圍，另一方面要求競標人就該項目在資產上與其他涉電資產隔離，避免了因資產復雜、關聯交易造成的真實成本模糊問題，使項目真正獨立歸集、核算成為可能。

        四是從海上組網的高度實施海上輸電建設。海上風電場海上組網后再與陸上電網并網的集約模式，大大減少了線路和升壓站數量，降低了并網成本和上網電價。同時從我國的情況看，沿海部分海域也具備陸上電網經海上聯網的條件，與歐洲北海地區相似，一旦實施將改善電力調度和交易，促進可再生能源消納。因此，有必要從海上組網和國家能源總體規劃的高度實施規劃和建設，避免重復建設和資源浪費。

        五是以制度保障線路建設匹配電源建設周期、與電源建設同步。在我國，除電源開發單位墊資建設并網送出線路外，線路建設與電源建設施工不同步、周期不匹配的問題比較突出。不僅影響可再生能源及時并網，造成可再生能源資源浪費，而且給電源投資人帶來巨大損失。雖然其中部分屬規劃審批方面的問題，但另一方面我國現有制度對建設速度（包括其中存在人為過失的行為）無約束措施，也是其重要原因。而英國海上輸電許可招標制度下，強調建設速度和運營效果，以扣減一定比例的年收入的處罰作為措施，在一定程度上約束了人為因素導致的建設協調性的問題，可以作為借鑒。

（作者單位：東北電監局）