“目前，我國煤層氣開采出來的量和資源存儲量嚴重不成正比。”這是中國石油大學天然氣領域專家劉毅軍對煤層氣開發現狀的看法。事實也的確如此，2012年國內煤層氣產量126億立方米，未完成當年155億立方米的發展目標，利用量不足2012年天然氣表觀消費量的1/4。而礦權紛爭成了業內公認制約煤層氣發展的一大因素。

“由于涉及到地方煤礦企業、央企、民企、地方政府等多方的利益糾葛，在已經有礦權和氣權的區塊解決問題非常困難。我建議選取一個尚未給予開采權的區域作為試點，探索出一種模式，再在整個行業內推廣。”劉毅軍對中國經濟導報記者表示。

煤層氣難開難在多方的利益糾葛

所謂煤層氣又稱煤礦瓦斯，主要以吸附、溶解或游離狀態賦存于煤層及固巖中，屬于非常規油氣資源。雖其無色、無味、無臭，但達到一定濃度時，能使人因缺氧而窒息，并能發生燃燒或爆炸。但近年來隨著我國在非常規天然氣領域技術的發展，“談瓦色變”大有改觀。煤層氣作為天然氣的補充，成為了一種重要的綠色清潔能源。

據國家發展改革委能源研究所專家介紹，所謂的礦權紛爭，實際上指的是“礦業權重置”現象。即同一礦區的煤炭和煤層氣礦業權分屬不同礦權人。造成這一現象的根本原因是我國的煤炭礦權和煤層氣礦權實行獨立的審批登記制。

根據國家有關規定，煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣，屬于一級管理，只能經由國土資源部登記發證。煤炭探礦權實施的則是國土資源部及所在地省二元管理體制。按照法律規定，年產120萬噸以下的煤礦由各省市批準登記發證，年產120萬噸以上的由國土資源部批準登記發證。在信息不充分的情況下，就容易出現同一礦區的煤炭和煤層氣礦業權分屬不同礦權人的現象，也就是人們常說的煤層氣礦權紛爭的來源。

正因為煤層氣與煤炭相生相伴，所以在兩種礦產資源開采的過程中，必然出現“采煤動氣”、“采氣動煤”現象。在現實中，同一礦區的兩個不同礦業權所有人，往往是從自己的最大化利益出發來做選擇。依附于“同一片土地”的兩種不同礦產資源所有權人，各自做著不同的設想和規劃，直接導致權利行使之間的矛盾與沖突，即無論煤炭礦業權人或者煤層氣礦業權人，任何一方權利的正常、完全行使均會影響到另一方權利的正常運行。

正如劉毅軍對中國經濟導報記者所說，一塊煤層氣礦區的開采往往涉及到煤炭企業、煤層氣企業、地方政府等多重利益糾葛，要厘清其間的關系非常之困難。

理清煤層氣礦權問題需從立法入手

1998年國土資源部成立，各項規章制度漸趨統一，煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實行登記制。蕭條中的煤炭企業此時基本無暇顧及煤層氣，中聯煤層氣公司與中石油順理成章地登記了大部分煤層氣區塊。這就造成了絕大部分煤田的煤炭開采權屬于煤炭企業，而煤層氣勘采權則屬于中央企業。

2006年以來，中國較早從事煤層氣開采利用并獲得成功的山西晉煤集團不斷被中石油和中聯投訴。中聯、中石油認為晉煤集團越界開采煤層氣侵犯了其擁有的煤層氣勘探開采權；而晉煤集團則認為煤炭企業擁有開采煤炭伴生資源的權利，如不對煤層氣進行開采利用，將導致煤炭生產無法進行，同時也是對資源的極大浪費。

由于近幾年類似的紛爭不絕于耳，今年3月，國家能源局出臺了《煤層氣產業政策》，明確提出了“煤炭遠景區實施‘先采氣、后采煤’，優先進行煤層氣地面開發。”“已設置煤炭礦業權但尚未設置煤層氣礦業權的區域，經勘查具備煤層氣地面規模化開發條件的，應依法辦理煤層氣勘查或開采許可證手續，由煤炭礦業權人自行或采取合作等方式進行煤層氣開發。在已設置煤層氣礦業權的區域，根據國家煤炭建設規劃5年內需要建設煤礦的，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，采取合作或調整煤層氣礦業權范圍等方式，保證煤炭資源開發需要，并有效開發利用煤層氣資源。”

盡管政策已然出臺，但業內卻普遍認為，僅僅依靠發文解決不了煤層氣礦權紛爭的根本問題。“‘礦權’的主要問題在于，在法律上氣權和礦權是分開的，這兩個權利不統一，利益紛爭永遠都存在。從提高效率的角度看，我建議還應該把氣權和礦權統一起來，‘氣隨煤走’，以開采煤炭為主導，當遇到的煤層氣濃度低的時候把它‘放掉’，煤層氣濃度高的時候再進行開采。”李朝林告訴中國經濟導報記者。

而劉毅軍認為：“在已有的礦業權交織的地區，要想把問題解決不太容易。因為已有的利益格局已然形成，去觸碰它很難。最好的辦法或許是在尚未進行煤炭和煤層氣開采的區塊進行試點，在法律、制度和政策上進行探索，也從而培育一批實力較強的企業，推動整個產業的發展。”

煤層氣開采呼吁更多的政策“關懷”

“新36條”頒布后，民營企業進入能源領域的熱情不斷高漲，在煤層氣開發領域自然也不例外。但多位專家在接受中國經濟導報采訪時紛紛表示，由于目前煤層氣開發普遍虧損，有待國家更進一步地扶持，民企貿然進入，恐怕很難有功而返。

目前我國對于煤層氣產業的補貼包括：對煤層氣抽采企業實行增值稅先征后退政策,稅款由企業專項用于煤層氣技術研究和擴大再生產,不征收企業所得稅；煤層氣企業進口設備免征關稅和進口環節增值稅；對中外合作開采煤層氣的企業,從開始獲利年度起,第一、二年免征企業所得稅,第三年至第五年減半征收企業所得稅；煤層氣價格由供需雙方協商確定,國家不限價。另外政府每年提供30億元國債資金用于煤礦安全技術改造項目,其中大部分資金用于煤礦瓦斯治理;煤層氣發電不僅優先上網,同時享受脫硫補貼電價,上網電價比正常價格高0.15元/千瓦時;中央財政對煤層氣開采按0.2元/立方米進行補貼等等。

然而在過去幾年，煤層氣開發企業曾多次申請提