隨著油氣、煤炭、新能源等領域數十項相關審批權的陸續取消和下放，關于火電審批權何去何從的議題引起業界關注。火電審批權在我國延續數年，其依據是什么？隨著改革的推進，該項政策是否需要調整？不同的專家對此有不同的解讀，本期，《中國能源報》記者采訪了國際能源署全球能源展望組高級能源專家張樹偉。

中國能源報：近些年我國火電項目審批的依據是什么？

張樹偉：項目審批是計劃經濟沿襲下控制項目投資的政府管理方式。其審批的“顯性”依據有三點：一，控制總的建設規模，讓火電項目既滿足需求，又不造成浪費；二，考核項目的內部收益率（IRR）要保證達到基準收益率；三，其他一些宏觀整體考量因素，比如區域發展政策等。

中國能源報：火電審批是否有其存在的必要性？

張樹偉：不一定。首先，計劃與規劃一直是中國特色，最常用的語言就是“準確把握未來趨勢”，即根據需求確定供給規劃盤子，然后按照一定規則布局項目。但是實際上，無論是在計劃經濟條件下還是在市場經濟條件下，這一點都很難做到。因為經濟中伴隨著大量的分散決策，需求強烈地受到各種政策以及人們選擇的影響，未來需求的不確定性是固有的。事實上，中國從“六五”時期至“十五”時期都經常處于嚴重缺電狀態。這一方面印證了“計劃經濟就是短缺經濟”的定理，另一方面也說明了規劃的無能為力。

其次，在市場經濟條件下，業主自會認真考量項目盈利與否，不需要政府擔心。現實中，由于電力行業是資本密集型行業，“預算軟約束”的國企眾多，地方經濟財政對項目也很倚重，這使得很多的電力企業不是追求自身利潤最大化的自主經營實體，而成為了政府決策的附庸，或者成為以規模最大化、投資最大化為目標的主體。而投資的失誤，也缺乏明確的責任主體。這是中國產能過剩的重要原因，投資主體不明確，風險分擔不明確。

此外需要注意的是，審批權由相關部門自由量裁，其操作中也容易衍生自由處置與權力尋租。

中國能源報：照您的說法，火電審批權應該調整了？

張樹偉：理想的長期情況是：電力企業自負盈虧，在市場競爭充分、決策獨立的情況下，火電審批權需要徹底取消。當然，下放火電審批權并不意味著問題都解決了，而是產生的問題相對要減少很多。目前地方政府負債高，社會銀根收緊，“預算軟約束”的問題得到了一定的約束；電力需求不旺，企業對項目上馬的市場與盈利前景必須有所考量。再者，權力下放少了一道中央層面的手續，交易成本可以降低不少，而地方對各地的省情也更了解，即使犯了錯誤，其影響也會小一些。

另外，從電力發展形態方面看，分布式、分散化的電力系統具有充分的靈活性，應該是未來的發展方向。減少大范圍跨區輸電的規模應為未來電力規劃的目標，將審批權下放有利于這一目標的實現。

中國能源報：如果取消火電審批，發電企業作為自主的投資主體會不會出現混亂局面？

張樹偉：這需要定義什么叫“混亂”，什么叫“有序”。如果企業是自主決策，那么盈虧自己會去衡量，如果產能過剩，其投資沖動的風險就不大。即使有，其損失也是分散到個體上，不屬于政府擔心的范圍。當然，上馬的火電項目要符合環保、安全、用工標準，這些外部性影響最需要政府重視。這些搞不好，項目上馬的“輸家”就可能是項目外的個體，這是不公平的，也是嚴重違背總體效率原則的。出現這一問題的“藥方”應該是政府嚴格執法，加強監管，而不是“中央政府上收權力管起來”。

中國能源報：目前各省都有火電發電量計劃指標。在目前的這種情況下，是否應該調整這一規定？

張樹偉：“平均發電量”指標從哪種角度看都是不合理的。如果仍然在審批的框里轉悠，反而會增加新的自由量裁權導致腐敗。

總之，長期來看，電力缺乏競價市場才是一切問題的根源。電力市場缺乏產生了如下不良后果：第一，上網電價無法通過市場發現。政府確定的“標桿電價”一定程度上消滅了電力供求信號，由于信息不對稱，各省的標桿電價標準早就脫離了電力建設的各項成本實際，而現實中的環保執法不嚴，企業通過節省環保成本等實現了電廠的正收益；第二，不同電廠的市場份額無法內生競爭確定。大鍋飯的電量指標分配無助于技術的進步與“獎優懲劣”；第三，企業不會專注于提高效率，降低邊際成本以提高自己的市場份額，而是專注練“外功”，跑項目審批，跑電量指標，跑優惠政策，這反過來又成為了政府進一步加強管制的理由；第四，電網專享“獨買獨賣”的壟斷地位，電價機制固定僵化，對電廠的所謂“計劃外”電量壓低收購，制造各種收費事端，迫使電廠在其他地方想辦法省成本，這也是企業環保、設備質量違法的一個重要原因。