尊重我國特殊國情和立法特色

記者：對于《電力法》的修訂，是繼續“摸著石頭過河”還是立法先行？

吳鐘瑚：國外有立法先行，機構隨之設立并施政的做法；但是我國是先定機構而后立法。政府機構的一項職能，是根據分工的主管領域，被授權起草相應的法律法規。然后依據立法程序向全國人大提出法律案，這樣就無法做到立法先行。首先要明確誰來立法、誰來執法、誰是法律實施主體，然后再規范法律關系，執法部門才能依法行政，這在體制上和國外有很大的差異。因此在現行體制下我們就不能完全照搬國外的模式，要立足中國國情實際，提高立法之后的法律效力。我們的法律要充分尊重我國的特殊國情和立法特色。

記者：如何使加快立法得到實質性采納？

吳鐘瑚：電力市場化改革是業內人士的共識，應堅定不移地向前推進。在推進過程中不可避免會有不同的聲音。從電力發展成就來看，廠網分開之后，電力行業經歷了快速發展時期，已經形成規模經濟，有利于理順電力經濟主體關系并促進電力工業進步。《電力法》的修訂應該加快，不可能做到一蹴而就，但也不能因噎廢食、畏難不前，對已經成熟的東西應及時以法律形式固定下來，并保持一定的前瞻性。對《電力法》修訂的難點和復雜環節，可以暫時緩行，以免操之過急造成立法失誤，立法要盡力避免負面影響。

立法應保障電力行業健康發展

記者：《電力法》是當時電力發展的產物，出臺至今，有哪些地方已經不適應電力工業的發展？

吳鐘瑚：《電力法》出臺至今已經十幾年，電改之后，我國的電力行業發生了很大的變化，《電力法》應該及時反映電力改革成果，以及電力產業經濟和法律關系的調整。《電力法》出臺時還未成立國家電監會。《電力法》中的電力主管部門主要是指國家發改委，省市發改委和縣級政府等，電監會的法律地位在《電力法》沒有體現，因此它沒有法律授權的執法地位很尷尬。《電力法》中第二十五條中規定供電營業區的劃分，應當考慮電網的結構和供電合理性等因素。對于一個供電營業區內只設立一個供電營業機構的規定，現在看很不合理了。因為這一條規定與當時我國鼓勵“誰投資，誰用電，誰得利”的集資辦電和每度電征收2分錢電力建設基金用于辦電等政策是相適應的。如今出現了一批獨立發電商，但是作為央企的電力行業發輸配仍是一體化經營的。廠網分開后，發電已經完全從電網中獨立出來，而且還有分布式能源和大用戶直供電，改革的下一步還要進行配售分開，一個營業區的設定就阻礙了新的用能方式的變革。目前電源和電網同步設計規劃建設變得困難，新能源形成了產業群但并網困難，發電主體、電源構成、燃料構成、成本構成都已多元化，各方利益關系十分復雜，這一切都充分暴露了《電力法》不適應電力行業發展的矛盾，要盡快進行修訂。

記者：具體說來，修訂之后的《電力法》應是一部怎樣的法律，需補充納入哪些內容？

吳鐘瑚：從立法宗旨而言，新的《電力法》應是能保障和促進電力產業發展，適應電力市場制度建設，能合理調整和規范電力投資生產輸送使用等各方關系的法律。同時，應承擔節能減排的責任，使各種電源都友好接入電網，更好為消費者提供基本服務，朝著產業現代化方向健康可持續發展。

在如今多元化市場主體的情況下，電價和電力監管尤為重要，必須明確市場監管主體，界定政府和市場的功能與作用，明確電價形成機制。電監會作為電力監管部門，被賦予電力監管的職權和責任，卻沒有法律地位，這不得不說是很大的遺憾。

黨的十八大再次強調民生在社會經濟生活中的重要地位，關于電力消費者也應該在《電力法》篇章中占有一席之地，如電力企業如何保證電能質量和履行服務承諾，都應用法律形式固定，使其更具操作性。《電力法》在我國能源結構調整、保證清潔能源比例逐漸提升、可再生能源的具體鼓勵支持等方面也應該有所體現。《電力法》涉及到電建、土地、資源稅、民事關系等，必須和這些相關法做好分工和銜接。

立法與我國能源法制建設有機結合

記者：目前《能源法》起草和《電力法》修訂的進展如何？

吳鐘瑚：《電力法》修訂受阻，很主要的原因是電力體制改革不暢。2002年實行電力體制改革后，出臺煤電聯動、上網電價暫行管理辦法、輸配電價暫行管理辦法、銷售電價暫行管理辦法等，同時我國東北、華東等區域電力市場先后進入試運行或模擬運行階段，現在幾乎停滯。《能源法》起草之前就在做《電力法》的修訂工作，且《能源法》的送審稿于2008年年初就上呈至國務院法制部門，尚未進入立法程序，現在也處于半停頓狀態。最初的想法是《能源法》作為母法完成送審和立法程序后，為《電力法》等子法提供修改基礎。但《可再生能源法》作為能源行業內的子法，并未受《能源法》推進工作不暢的影響，于2009年進行了修訂。當然，《電力法》的修改需要調整的利益關系要比《可再生能源法》復雜得多。

《電力法》的修訂以及《能源法》的出臺，如果和部制改革同步當然最好。電力法的修訂首先還應對電力主管部門授權，但也未必要在法律中明確具體主管部門名字。《電力法》中對于價格機制的確定是個難點。還有，監管利潤還是監管成本？電網管理的模式應該如何？這些都是難點問題。

記者：根據開創能源科學發展新局面和切實保障能源供應的實際需要，《電力法》修訂如何與我國能源法制建設有機結合起來？

吳鐘瑚：《能源法》草案中關于電力行業的部分，涉及到電力管理機構、電力價格形成機制、電力市場發展等。當然，這些都是原則性的規定。在能源門類中，電力的技術管理基礎和銷售形式與煤炭、石油等有很大差別，電力的投資生產消費過程不僅有經濟聯系，還有技術上的物理聯系。例如，煤炭可以像普通商品一樣按質量標準交易，但電力不僅要考慮電能，還牽涉到