《區域煤炭消費總量控制技術方法與政策體系研究報告》

摘要

一、實施區域煤炭消費總量控制勢在必行

1、煤炭消費是我國空氣污染的主要影響因素

我國煤炭消費的總量、分布、結構及技術水平等因素均對大氣環境造成了嚴重影響。首先，煤炭消費增長迅速導致巨大的污染物排放負荷。目前我國煤炭消費量占全球煤炭消費總量的50%，遠超美國（13.5%）、歐盟（7.7%）、日本（3.2%）等其他經濟體，巨大的煤炭消費量導致我國二氧化硫、氮氧化物、大氣汞排放量高居全球首位。

其次，煤炭消費空間分布不均衡引發區域性復合型大氣環境問題。突出表現為以三區十群為代表的重點區域，單位面積煤炭消費量是全國平均水平的4倍左右、單位面積污染物排放強度是全國平均水平的3倍左右；由于污染物排放密集，加之機動車保有量增長迅速、重化工業快速發展，各種污染物相互作用并遠距離傳輸，以PM2.5、O3、酸雨為特征的區域復合型污染呈加劇態勢。

第三，煤炭消費結構不合理加劇了城市煤煙型污染。目前我國電力行業煤炭消費量僅占全國煤炭消費總量的50%左右，遠低于美國90%的水平，大量的煤炭消費集中于工業鍋爐、煉焦爐和建材窯爐，復雜的排放源構成使得我國成為全球大氣污染控制體系最為龐大、構成最為復雜、減排難度最大的國家，

在一定程度上也加劇了城市煤煙型污染。最后，煤炭利用與污染控制技術水平較低導致污染物排放績效偏高。目前我國燃煤鍋爐運行熱效率在60%左右，比先進國家低15%～20%，并且基本沒有脫硝措施，脫硫和除塵技術水平也偏低。原煤煤質差、動力煤入洗率低，也影響了我國的燃煤污染控制效果，目前我國原煤平均入洗率僅為51%，低于發達國家水平（55%～90%）。

2、煤炭消費控制是改善重點區域空氣質量的必要條件相關研究指出，要使我國80%以上城市空氣質量達到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）二級標準的要求，至少要使我國二次顆粒物的氣態前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎上削減40%～50%。對于污染物排放集中、灰霾污染嚴重的華北地區，則需要更大力度的減排。如果按照“十一五”以來每五年主要污染物減排10%左右的速度，需要20年才能實現上述目標，顯然無法應對當前空氣質量快速惡化的嚴峻局面。同時，隨著煙氣治理技術的推廣，末端治理措施的減排空間逐步壓縮，如果僅依賴工程技術手段，要在煤炭消費高速增長的情況下實現各種污染物排放量削減過半的目標，幾乎是不可能完成的任務，必須從能源結構和產業結構調整入手，實施區域煤炭消費總量控制，從源頭上減少各種污染物的產生量，為解決區域空氣污染問題創造條件。

3、煤炭消費總量控制已具備實踐基礎

2010年5月，國務院辦公廳轉發環境保護部等部門《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見》，明確提出了“嚴格控制重點區域內燃煤項目建設，開展區域煤炭消費總量控制試點工作”。目前北京、天津、烏魯木齊等城市，為改善空氣質量，已經開始實施煤炭消費控制措施。具體包括：設定煤炭消費總量控制目標，關閉、搬遷污染企業，控制新建燃煤電廠和燃煤供熱鍋爐，現有燃煤鍋爐和其他燃煤設施改用天然氣、電力等，天津市還將煤炭消費增量控制指標分解到重點企業和各區縣政府，建立煤炭消費總量跟蹤監測、預警和考核機制，確保控煤效果。

此外，我國從“十二五”開始實施的能源消費總量控制制度，將控制指標分解落實到各行政區，也對各地的煤炭消費形成了制約。實踐表明，控制煤炭消費總量，對于減少燃煤大氣污染物排放、改善城市空氣質量具有重要意義，并且在國家政策層面和控制指標分解、監測、統計、考核等操作層面已經具備實施條件。

二、發達國家燃煤大氣污染控制經驗

發達國家控制燃煤污染的經驗表明，通過調整能源消費結構、優化煤炭使用結構、應用先進技術等綜合手段，可以大幅度削減大氣污染物排放量并改善空氣質量。近半個世紀以來，煤炭在歐盟國家一次商品能源消費結構中的比重由50%降低至15%左右，天然氣和核能消費比重提高。歐盟煤炭消費量持續下降的原因，除了天然氣、核能使用量的增加為煤炭替代創造了條件，還因為工業化基本完成，冶金、建材等高煤耗行業的能源需求量逐年降低，同時能源利用效率不斷提高。

日本的能源資源主要依賴外部供給，能源品種和產業結構受到諸多制約，因此更側重于應用先進技術實現節能與污染物排放量的削減，這也是我國目前在燃煤污染控制中采取的主要手段。

美國的煤炭消費量近半個世紀以來增長了約1倍，但煤炭消費過程中的大氣污染物排放量卻在上世紀80年代以后開始下降，除了大氣污染控制水平提高的因素以外，更主要得益于煤炭消費向大氣污染物排放控制水平相對較高的電力部門集中。

以SO2排放控制為例，1970～2010年期間，美國電力部門的噸煤SO2排放系數降低了90%，工業鍋爐的SO2排放系數下降了50%左右，總體水平比電力部門的排放系數高出約4倍。從煤炭消費的部門分布來看，1950年以來，美國電力部門的煤炭消費量增長了10倍，而工業煤炭消費量減少了2/3，民用煤炭消費減少了99%，2010年電力部門的煤炭消費量占美國煤炭消費總量的比例達到了93%。美國的經驗表明，積極調整煤炭消費結構，控制分散、難以控制和難以監管的設備（如工業鍋爐）的煤炭消費總量，同時以技術手段控制大型集中式燃煤鍋爐（如電廠）的排放，也能有效地降低大氣污染物的排放量。

三、煤炭消費總量控制框架體系