——關于電力工業發展的思考之五(統籌風電科學發展篇之四)

2013年5月

        【提要】 根據《可再生能源法》規定，全國風電開發利用規劃應當遵循因地制宜、統籌兼顧、合理布局、有序發展的原則，對風能等可再生能源的開發利用作出統籌安排。規劃內容應當包括發展目標、主要任務、區域布局、重點項目、實施進度、配套電網建設、服務體系和保障措施等。

        在風電中長期總量目標確定以后，根據《可再生能源法》第八條規定，國家主管部門要會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。從操作層面看，研究制定風電開發利用規劃(以下簡稱風電規劃)是與確定風電中長期總量目標同步進行的。對于開發規劃內容深度要求，《可再生能源法》明確規定，應當遵循因地制宜、統籌兼顧、合理布局、有序發展的原則，對風能等可再生能源的開發利用作出統籌安排。規劃內容應當包括發展目標、主要任務、區域布局、重點項目、實施進度、配套電網建設、服務體系和保障措施等。同時，要求組織編制機關應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證。經批準的規劃應當公布；經批準的規劃需要修改的，須經原批準機關批準。在實踐過程中，我國風電等發展存在著十分明顯的發展目標調整頻繁、地方規劃與國家規劃脫節、風電規劃與其他電源規劃脫節、風電規劃與電網規劃脫節、風電規劃與消納市場脫節等問題。

        一、加快完善清晰風電開發思路

        一是風電開發不僅要從電力系統整體高度進行統籌規劃，更要納入電力工業發展規劃中，統籌協調消納市場、配套調峰電源、送出電網工程以及經濟政策各方面，避免出現兩張皮甚至多張皮現象。

        二是堅持大中小、分散與集中開發相結合的方針。要深刻反思和認真吸取“十一五”期間為加快風電開發，超越中國國情和電情，過度強調在“三北”(西北、華北北部和東北)地區建設陸地風電三峽，造成大量棄風的教訓。針對國家主管部門尚未正式出臺電力工業發展規劃特別是電網規劃的現實，近中期應優先開發分散在負荷中心的風力資源；在偏遠地區與太陽能、天然氣以及儲能等相結合，適度發展分布式能源系統。大風電基地開發要結合地區特點，做到配套送出電網工程提前開工、同時投產，實現合理消納。

        三是加快實現風電技術自主化。通過風電開發和建設，促進風電技術進步和產業發展，實現風電設備制造自主化，盡快提升風電市場競爭力。綜合考慮各方因素，在“十二五”和“十三五”期間應適度控制開發節奏，實現穩健有序開發，確保到2020年我國風電技術處于世界領先水平，為2020年后更大規模開發奠定良好基礎。要注意克服求大、求快而輕視自主技術創新的傾向，否則將對風電產業科學發展帶來嚴重傷害，近年來風電產業發展困局就是真實的案例。

        四是完善政策，調動各方積極性。在市場經濟條件下，使風電開發鏈條上的某些方受益而某些方受損的政策既不完善也不可持續，應努力做到在國家宏觀調控下，各方都能夠獲得合理收益，從而調動相關各方的積極性。特別是要研究制定相關政策，真正能夠吸引民間投資進入風電產業。

        二、清晰明確風電場的具體消納市場，實現風電場規劃布局與其消納市場相統籌

        長期以來，我國風電規劃多側重于資源開發規劃，對發電出力特性和消納能力研究不夠，在規劃中沒有具體的消納方案。例如，內蒙西部（以下簡稱蒙西）電網風電資源豐富，2011年并網風電裝機764萬千瓦、發電量139億千瓦時，其上網電量除部分在本地區消納外，其余需要外送。國家及地方主管部門在制定風電規劃時沒有明確各年份本地區消納多少、需要外送到具體的外區電網消納多少，特別是省級主管部門在核準建設中更沒有與消納風電的外區政府部門及其電網公司主動協調到位，造成了蒙西風電消納問題日益突出。即使是外送到華北電網特別是京津唐電網消納，也因河北張家口、承德地區大規模風電裝機的陸續投產，華北電網也面臨本地區風電消納難題。對大型風電基地，受本地區用電需求、電源結構和調峰能力所限，除本地區消納部分風電外，尚需大規模外送來消納。所以，國家及地方主管部門在制定風電規劃時，應明確風電項目的具體消納市場，即具體明確該項目是在本地區消納、消納多少，再是在本省消納、消納多少，三是在所在區域電網消納、消納多少，最后是在其他區域消納、具體哪個區域、消納多少。即使是分散開發，隨著開發規模的不斷增加特別是開發速度過快，也可能造成部分年份難以消納，解決之道在于或擴大消納市場范圍，或適度控制開發進度，這些也都需要在規劃中予以具體明確。

        三、清晰明確風電場接入電力系統的具體電網項目，具體實現風電規劃與電網規劃相統籌

        電源規劃和電網規劃是電力發展的兩個有機組成部分。風電規劃與電網規劃脫節是長期存在的痼疾，突出表現在政府部門公布的風電規劃中，即使對風電消納市場有所涉及，也大都沒有明確承擔接入電力系統的具體電網項目，特別是沒有明確外送到本地區外消納的跨省跨大區電網項目。我國電網發展長期滯后于電源發展，風力資源富集地區往往是經濟發展相對落后的地區，電力需求較低，電網結構薄弱，消納能力極其有限，大規模高強度集中開發，給風電接入電網、可靠送出和安全運行帶來了巨大的壓力。由于國家電網規劃遲遲未能出臺，風電規劃中又沒有明確具體的配套電網項目，加上提出風電外送的部分電網項目沒能得到國家主管部門的認同，電網公司依法難以也不能提前開展項目前期工作。風電項目建設周期短，電網工程建設周期長，即使國家主管部門在核準風電項目的同時，明確甚至核準了配套的電網項目，也必然要出現風電項目與配套電網項目投產不同時的現象，從而造成風電場難以消納而棄風、甚至不能及時并網。

        要實現風電規劃與電網規劃的協調和有機銜接，國家主管部門在風電規劃中應清晰明確風電場接入電力系統的具體電網項目，特別是要具體明確大型風電基地的接入電力系統的電網工程。

四、清晰明確風電調峰調頻方案和具體電源項目，實現風電規劃與電源規劃相統籌

        風電規劃作為電源規劃的組成部分，不能脫離電源總體發展規劃的目標和基本框架。既要使風電規模及其布局為電源總體規劃的主要目標和基本任務服務、自覺納入電源規劃，又要從整體電源規模及其布局出發來研究規劃風電規模及其布局。

        從實踐看，因多方面原因，國家主管部門特別是省級主管部門在研究制定風電規劃時，往往忽視了系統電源結構和調峰調頻電源規劃布局，即使提出了也大多是原則性要求，沒有具體規模更沒有具體布局，隨著風電大規模并網，將直接導致電力系統由于調峰能力不足而限制風電出力。

        鑒于風電的“劣質”電力屬性，風電裝機規模需要與其他電源的調節能力以及系統調峰電源的規模相匹配，才能更好的消納，所以國家主管部門在研究制定風電規劃過程中，既應根據電源規劃等來確定中長期總量目標和具體布局，又應清晰明確電力系統調峰調頻電源規模及其具體布局。如此才能便于電網公司或發電公司根據規劃提前開展前期工作，在國家核準后提前開工建設，最終實現與大型風電場同時投產，增強電力系統消納能力，減少棄風。

        五、清晰明確中央與地方規劃協調關系，實現中央與地方的風電規劃相統籌

        通過系統調研發現，地方與國家的風電規劃脫節十分嚴重，國家現有的風電規劃在時間上沒有明確各年份的發展計劃，在空間上沒有明確各省區市的發展規模；受地方利益驅使，一些地區的風電規劃只考慮資源情況，建設規模遠遠大于國家規劃，導致風電無序發展，這也是“三北”風電基地近幾年大量棄風的重要原因。

        《可再生能源法》第八條明確規定，國家主管部門會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據全國可再生能源開發利用規劃和本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，經本級人民政府批準后，報國家主管部門和國家電力監管機構備案，并組織實施。按照法律規定，全國風電規劃指導地方風電規劃，全國規劃和地區規劃相互銜接，共同構成一個科學有序、合理分工、有機銜接的規劃體系。

        全國風電規劃要明確規劃總目標及分省規劃目標、布局及時序。省級主管部門應根據全國規劃確定的各省區市中長期目標及其規劃布局，因地制宜細化落實本地區風電發展目標、重點和時序，不得與全國風電規劃相沖突。

        六、加快建立風電規劃新體系與新機制

        風電規劃是國家主管部門的重要職責，也是政府宏觀調控的重要手段，亟需加強和深化。綜合上述分析，主要有：

        一是加強國家主管部門的風電規劃管理職責，加快建立健全電力工業發展規劃統籌下的風電規劃管理體系，加快建立健全各專項規劃統籌協調、銜接高效的運行機制。結合我國國情和具體實際，建議國家主管部門應設置專門司局負責包括各專項規劃在內的電力工業發展規劃的統一管理，而不是把各類專項規劃分歸不同的專業司局進行管理。如此，才有可能較好實現風電與消納市場、風電與電網、風電與其他電源、中央和地方等相關規劃相協調，做到發展思路和原則一致，發展目標和任務相互匹配，真正發揮風電規劃的引領作用。

        二是實現風電規劃管理體系、管理機制和研究協作體系的有機協調統一。風電規劃管理協調的責任主體是國家主管部門和各級主管部門；參與主體和實施主體是發電企業、電網企業、行業協會、科研部門、裝備制造業、社會公眾等；協調手段以行政手段為主、經濟手段為輔。

        三是建立完善管理制度。詳細制定風電規劃的論證、評估、銜接、公示、審批、公布和滾動修訂等工作流程和工作規則。風電規劃經國務院批準后應當對外公布；經批準的風電規劃需要修改的，須經原批準機關批準。

        四是完善風電規劃研究協作體系。充分發揮行業協會、電網公司、大型發電集團以及科研設計機構等的作用，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府部門指導下相互協調合作的規劃研究協作體系。加強與上下游行業之間的學術聯系和研討。